Molly O’Meara Sheehan est une chercheuse associée à l’Institut Worldwatch. Traduction Benoît Lambert

Sur une autoroute à 32 kilomètres en dehors de Washington DC, quatre voies de véhicules à moteur - dont plusieurs sont des tous-terrains ou des fourgonnettes avec pour seul occupant le conducteur - rampent vers la ville à la vitesse d’un homme en béquilles. L’un des automobilistes, comptable à l’Etat et sur la route depuis 6 heures du matin, sait de par une longue expérience qu’avec de la chance, il pourra accélérer pour quelques minutes avant de ralentir à nouveau. C’est de l’ordre du supplice, mais il espère arriver à l’heure au travail, vers 8h30. A 7h30, il atteint Springfield, Virginie, et progresse péniblement sous les voûtes du nouvel échangeur, un ensemble de vingt ponts massifs et leurs rampes d’accès, gigantesque édifice construit pour la bagatelle de 590 millions de dollars... Encore 10 miles... " C’est de la folie ! " pense-t-il pour la centième fois. C’est décidé, à la prochaine élection, il votera pour la candidate contre l’étalement urbain, qui déclare défendre une " croissance lente ".

L’antipathie de ce conducteur pour l’étalement urbain lui vient essentiellement des frustrations qu’il subit dans sa vie de pendulaire, et peut-être du sentiment instinctif que les développements suburbains - par exemple ce nouveau quartier où il habite - ont été construits trop vite, qu’ils ne pourront fournir assez d’écoles, de routes et autres services publics pour satisfaire les besoins de leur population. Mais ce sentiment de frustration l’emporte encore sur la conscience réelle de la menace qui guette le confort de sa vie de banlieusard tranquille. Ce qu’il ne pige peut-être pas, c’est que l’étalement urbain représente aujourd’hui une menace bien plus importante pour la stabilité sociale et écologique du monde que ne l’imaginent même les militants engagés pour lutter contre ce phénomène.

L’expansion urbaine fondée sur la voiture est devenue un phénomène planétaire, et ses effets ne se limitent pas à la perturbation de quartiers agréables ou à la dégradation de la mobilité. Lorsque l’environnement construit (l’urbain) se développe en fonction de la voiture, ceux qui en sont dépourvus sont perdants. Les enfants par exemple, livrés à la dépendance des adultes qui doivent les conduire presque partout, n’ont pas l’opportunité de développer qui indépendance qui bonne forme physique, à l’instar de ceux qui ont encore la chance de circuler à pied ou à vélo. Et pourtant, les non-conducteurs représentent le tiers de la population aux Etats-Unis, et cette proportion est évidemment encore plus importante dans les pays en développement où l’essentiel de la croissance urbaine a lieu aujourd’hui. La transition est sans précédent : en un siècle, la proportion vivant dans et autour des régions urbaines a crû, passant de 10% en 1900 à près de 50% des habitants que compte aujourd’hui la planète (6 milliards). On prévoit que cette proportion sera de 60% en 2030, l’augmentation se produisant essentiellement dans les pays en développement.

Ces chiffres signifient qu’une proportion toujours plus importante de gens sont directement concernés par la manière dont les villes sont construites. Mais la croissance de la population citadine n’est pas la seule source de l’étalement urbain. Les études par satellite et les recensements, mis en parallèles, montrent comment de nombreuses villes occupent le territoire beaucoup plus rapidement que la croissance proportionnelle de leur population. De fait, les surfaces au sol occupées par les régions métropolitaines aux Etats-Unis ont augmenté partout, même dans les villes où la population a décliné.

Comme les routes repoussent sans cesse les limites des villes, provoquant le bitumage des fermes et des forêts, dégradant l’approvisionnement local en eau et gaspillant le carburant, l’étalement urbain devient une menace sérieuse pour la planète. Le transport par la route étant de loin la source d’émissions de carbone dont la croissance est la plus forte (voir le graphique de l’Agence internationale de l’énergie), il augmente l’effet de serre et souligne la dépendance précaire des pays industrialisés envers les hydrocarbures. Mais l’effet peut-être le plus insidieux de l’étalement urbain est qu’il coupe de plus en plus l’humanité du contact direct avec son environnement naturel, contact qui jusque-là maintenait en éveil notre conscience de vivre de la nature et en elle.

Bogotá, Colombie : Avec le soutien des citoyens, confirmé lors de référendums populaires (votations directes sur un objet de loi), cette ville densément peuplée par plus de 6 millions d’habitants, a commencé à freiner les véhicules privés, qui occupaient 95 % de l’espace sur les routes, et qui dans 70 % des cas servent à des déplacements de moins de 3 kilomètres. Les dirigeants espèrent y assainir l’air, y rendre les rues plus conviviales et y éviter l’étalement urbain, à la fois en réservant des voies à des bus à la combustion améliorée - le bus dessert 80 % de la population qui vit sans voiture - et en construisant un réseau cyclable pour permettre au vélo de remplacer la voiture pour les déplacements les plus courts.

L’étalement urbain a connu une impulsion énorme - et est devenu un danger - lorsque les politiques publiques et les investissements industriels se sont combinés pour contribuer à éloigner, au fur et à mesure de leur croissance, la périphérie des villes de leur centre. Aujourd’hui les pratiques qui en ont découlé sont à un tel point associées à la culture industrielle moderne qu’il est devenu ardu de les contester. De plus, plusieurs politiques furent à l’origine instituées avec les meilleures intentions du monde, ce qui rendit leur critique encore plus difficile. On en veut pour preuve cette loi chilienne qui visait à l’origine à faciliter l’achat de terres agricoles par les fermiers pauvres, mais dont les effets imprévus firent se développer l’étalement urbain aux abords de Santiago. Une multitude de politiques furent par la suite adoptées afin d’améliorer la fluidité de la circulation automobile, et il demeure difficile - malgré d’écrasantes évidences - de convaincre leurs défenseurs qu’elles n’ont débouché que sur des effets contraires à ceux escomptés.

Il est peu probable que l’élan de l’étalement soit brisé par la citation d’études sur les alternatives au système de transport dominant, d’études sur ses effets négatifs pour l’approvisionnement en eau, ou d’études abstraites sur les dommages qu’il occasionne à la santé publique : de tels arguments, trop académiques, ne tombent hélas que dans l’oreille des sourds. Des solutions concrètes aux problèmes de l’étalement urbain semblent plus convaincantes : les exemples de villes qui font l’expérience d’un autre urbanisme permettant aux habitants de disposer d’alternatives au " tout-automobile " sont susceptibles d’emporter l’adhésion. Pour provoquer un changement de tendance vers des villes plus compactes, attractives, énergiquement efficaces, conviviales, rien ne vaut l’exemple d’une ville de premier plan démontrant les effets positifs qu’un tel changement de politique peut produire. De telles initiatives naissent aujourd’hui dans trois capitales bien différentes : Washington D.C., Santiago au Chili et Prague en République Tchèque.

Washington, D.C. (D.C. : District fédéral de Columbia)

Les Etats-Unis sont le pays du monde où l’étalement urbain sévit de la manière la plus dramatique. Sa capitale, Washington D.C., est à proximité géographique des treize Etats fondateurs et fut construite en 1800 quand les états du Maryland et de la Virginie cédèrent des terres autour des ports de commerce sur la rivière Potomac, pour construire la capitale fédérale. A l’aube du vingtième siècle, des trams électriques, des voies ferrées et des routes destinées à la circulation automobile commencèrent à s’étendre aux pourtours de la ville. Entre 1920 et 1940, alors que la population de Washington avait crû de 66 % et atteint le million, sa surface construite, elle, s’étendit de manière plus importante - de 135 %, passant à 280 km2. Au cours du siècle, les politiques nationales (et le lobby de l’industrie automobile) soutinrent la construction de routes et le remplacement des trams et des bus en ville. Deux lois, l’une pour la construction d’un réseau autoroutier, le National Interstate, et l’autre liée à la défense nationale, le Defense Highway System Act, inaugurèrent la construction frénétique d’autoroutes à travers le pays, si bien qu’ alors que l’objectif était de faciliter les déplacements entre les villes, il en résulta l’apparition d’un nombre inattendu, et toujours plus grand, de routes dans les villes. L’abondance de fonds fédéraux provoqua une distorsion des priorités des Etats : ne payant que 10 % du coût des autoroutes, aucun ne voulait manquer l’opportunité de tels financements.

L’étalement des villes américaines fut également motivé par les pressions nationales pour l’accès à la propriété. Des subsides fédéraux aidèrent à étendre les aqueducs d’eau et d’égouts aux zones périphériques et encouragèrent les acheteurs. Entre 1940 et 1960, alors que la population de la région métropolitaine de Washington doubla pour atteindre 2 millions d’habitants, la région urbanisée crût beaucoup plus rapidement - elle quadrupla pour atteindre 1’300 km2.

Les premières tentatives pour amener un peu de mesure à cette expansion apparurent vers 1960, lorsque un premier plan de transport régional proposa la construction de corridors vers le centre le long desquels des routes (radiales) et des voies ferrées devaient être construites, et la construction de rocades qui devaient ceinturer la ville. Sur le papier, un certain équilibre était proposé entre le rail et la route, mais dans les faits, la priorité restait à la route. Le métro, conçu pour amener la population au centre de la ville, ne fut ouvert qu’en 1976 - bien après que la route eut marquée de son emprise l’environnement construit de la région. Plus tard, en 1983, des agences gouvernementales construisirent le système de navette sur rail Maryland Area Rail Commuter, puis l’express régional Virginia Rail Express en 1992, pour desservir les régions au-delà du métro.

Résultat de l’opposition locale et du manque de fonds, certaines voies concentriques ne furent jamais construites, mais le modèle qui devait s’imposer devint visible : un aménagement urbain lié aux routes et non aux nouveaux services ferroviaires. Les Conseils de comtés divisèrent l’usage du sol en zones : les habitations, les bureaux et les commerces furent séparés les uns des autres. Les codes de la construction exigeaient de vastes stationnements et de larges routes pour faciliter la conduite automobile. De 1960 à 2000, la population métropolitaine a plus que doublé pour atteindre 5 millions de personnes, et la surface de sol occupé crût rapidement, dépassant cette fois 2’500 km2.

Les conflits juridictionnels ont fait échouer la coopération régionale pour arrêter l’étalement urbain. La région métropolitaine de Washington s’étend sur deux Etats (le Maryland et la Virginie) ainsi que sur le district de Columbia (d’où l’appellation Washington " D.C. ", pour bien distinguer la capitale de l’Etat de l’ouest du pays). A l’intérieur des Etats, les comtés sont en concurrence pour les subsides, souvent au détriment d’une cohésion régionale. Les comtés de la Virginie ne peuvent prendre d’initiatives sans l’autorisation explicite du gouvernement de l’Etat. Et D.C., malgré son statut de capitale, est politiquement plus faible que toute autre ville américaine : ses habitants n’ont aucun représentant au Congrès, qui a pourtant le dernier mot sur son budget municipal et sur ses lois. Joe Sternlieb, fondateur de DC Vote (un groupe demandant que l’on revienne sur la décision bicentenaire d’exclure du suffrage national les habitants de la capitale pour assurer la neutralité des parlementaires qui y vivent), affirme que les dirigeants locaux " prennent des décisions avec le soucis de ne pas fâcher nos maîtres " au Congrès. Par exemple, dans un effort de promotion des transports publics, le Conseil municipal passa un règlement fixant un coût minimum d’un dollar tout stationnement dans la ville, mais le Congrès - plus attaché aux " banlieusards-pendulaires " qui votent qu’aux résidents de la ville, qui ne votent pas...- menaça d’y opposer son veto. La ville décida alors de ne pas appliquer cette loi, qui finit par être abrogée.

Alors que le washingtonien ne vote pas aux élections fédérales, ce qui ne l’empêche pas de devoir payer ses impôts, le gouvernement fédéral est le plus important employeur de la ville, et influence lourdement la demande des transports. Lorsque le Congressman Earl Blumenauer arriva pour la première fois à Washington pour y représenter Portland (une ville de l’Etat de l’Orégon) en 1996, il fut choqué par l’absence de leadership et de responsabilité de la part du gouvernement fédéral. La congestion de la circulation automobile, la pollution de l’air et la dégradation du centre de D.C. remplissaient tous les journaux, mais, se souvient Blumenauer, " je pouvais offrir un stationnement gratuit à chaque employé de mon équipe, mais pas trace d’une incitation à utiliser les transports publics. C’était absurde. " Il fallut deux ans à Blumenauer " en attrapant Newt Gingrich (alors Président du Congrès) en pleine séance de gymnastique, et en persuadant suffisamment de membres du Congrès, pour faire voter une loi donnant à mes employés un subside pour utiliser les transports en commun. "

Les premiers efforts pour contrer l’étalement urbain, après le percement du métro, ne se sont pas faits sentir avant la dernière décennie du vingtième siècle, lorsque deux lois nationales furent décrétées. En 1990, des amendements à la loi pour l’amélioration de la qualité de l’air (Clean Air Act) exigèrent de toutes les métropoles américaines qu’elles se conforment à des normes, sous peine de perdre les fonds fédéraux alloués aux transports. Ils furent suivis de la Loi pour l’efficacité et le soutien à l’intermodalité pour les transports sur terre (Intermodal Surface Transportation Efficiency Act, ISTEA) en 1991, qui facilita l’usage des fonds fédéraux par les régions pour promouvoir les transports publics, les réseaux cyclables, et les passages cloutés. Ces deux lois permirent au public de prendre conscience du lien existant entre la politique des transports et pollution de l’air.

Ce lien devint un sérieux sujet de préoccupation à Washington en août 2001, lorsque le Conseil pour l’aménagement des transports de la région reçut des données sur l’enregistrement de nouveaux véhicules. Ces chiffres montrèrent qu’un accroissement inattendu du nombre de véhicules récréatifs augmentait de huit tonnes par jour les émissions de dioxyde d’azote par rapport aux prévisions, ce qui constituait une réelle menace pour les poumons des habitants. Phil Mendelson, Président du comité pour la qualité de l’air du Conseil pour l’aménagement des transports, fit alors part de son espoir que cette crise déclencherait une soudaine coopération régionale. Son comité fournit une liste de mesures à prendre pour un coût global de cinquante millions de dollars, parmi lesquelles l’achat de bus moins polluants. Toutes ces propositions pouvaient selon ses estimations être financées par le paiement d’un forfait d’un dollar par jour de stationnement. Il estimait que cette mesure générerait un revenu de 387 millions de dollars par année, une somme permettant un large soutien aux transports publics.

Le métro et les deux trains régionaux pourraient dès lors servir de point nodal à de nouveaux développements urbains. Ed Risee, un consultant en " science de l’habitat humain " à Fairfax, en Virginie, a calculé qu’il y a assez d’espaces vacants et sous-utilisés à moins de huit cents mètres des soixante-quinze stations de métro pour répondre à la demande de nouvelles habitations, de nouveaux bureaux et de nouveaux établissements commerciaux au cours des deux prochaines décennies.

Pour encourager les responsables politiques à ordonner un tarif minimum pour le stationnement, ou pour qu’ils revoient le zonage autour des stations de transports publics, il faudra un soutien large et bruyant de citoyens s’accompagnant d’une vision claire de l’avenir de la région - celle de communautés attrayantes, reliées aux transports publics et où il fait bon marcher. Au milieu des années quatre-vingt dix, motivé par la votation de la loi ISTEA, le Conseil des gouvernements de Washington tenta de faire participer les citoyens à une telle vision, mais le processus était trop étroitement centré sur les aspects techniques des transports, et n’a jamais su toucher l’imaginaire populaire. Or une organisation du nom de " Coalition pour une croissance plus responsable et appropriée " (Coalition for Smarter Growth) connut davantage de succès avec sa campagne pour " une réflexion régionale par une action locale ", visant à construire une région plus saine. La Coalition a attiré l’attention des décideurs sur des exemples existants, des situations réelles, des solutions concrètes, démontrant par là que la stratégie qu’ils proposent est fonctionnelle. Des constructions récentes autour de la station Gallery Place Metro, dans un coin de la ville jusque là négligé, démontrent ainsi de manière spectaculaire que la stratégie dite de reconstruction du tissu urbain peut transformer un secteur de la ville délaissé en un quartier vivant constitué d’habitations, de magasins et de bureaux (voir images), tous desservis par un métro à proximité.

Au Maryland, la prise de conscience grandissante de l’importance jouée par la circulation automobile dans la qualité de vie des communautés permit de décréter une série de lois pour une croissance plus appropriée (smarter growth). Elles devraient entre autres favoriser la construction près des stations de transports publics. Dans le passé, la recherche d’un logement abordable près de bonnes écoles avait amené de nombreux citadins à s’éloigner du centre ville vers de nouvelles habitations en périphérie, en partie parce que les routes subventionnées par l’Etat rendaient ces espaces verts meilleurs marché pour y construire. Les nouvelles lois mettent un coup de frein à ces subventions, réorientant les fonds de l’Etat vers des communautés déjà existantes. La partie du budget du Maryland dévolue à l’amélioration des écoles existantes a bondi de 34 à 84 % entre 1995 et 1998. L’Etat a également adopté de nouveaux règlements visant à réduire le coût de construction dans les anciens quartiers.

Une meilleure mixité d’habitations dans la région, correspondant à des habitants aux revenus divers, permettrait de réduire la demande de mobilité. En effet, lorsque, sur un territoire, le logement n’est accessible qu’aux plus fortunés, d’autres doivent voyager pour y occuper les emplois à bas salaire. Pour éviter cette mobilité induite, le comté de Montgomery (Maryland) impose un contingent de 10 % d’habitations à loyers " abordables ", ce qui a eu pour conséquence que 10’000 logements à prix modérés y ont été construits depuis 25 ans. Mais la mixité sociale pourrait encore y être améliorée si la réglementation sur le zonage était modifiée de manière à permettre la location d’appartements dans des maisons familiales, si l’on réduisait les espaces de stationnement obligatoires et si était autorisé l’usage multiple des constructions en logements, bureaux et commerces de proximité.

Même en Virginie où les partisans du développement autoroutier ont une grande influence politique, des signes de changements apparaissent. Le comté de Loudoun était dirigé par un Conseil local prompt à dézoner les terres agricoles pour les mettre à disposition de nouveaux développements modelés par l’automobile, même lorsque ces projets se trouvaient au-delà des espaces où l’eau et les égouts étaient disponibles, nécessitant des investissements publics importants. Après que des militants y eurent formé un groupe du nom d’" Électeurs contre l’étalement urbain ", la vieille garde fut balayée aux élections. Les nouveaux dirigeants entreprirent une révision en profondeur des plans d’aménagement du comté pour les recentrer sur les infrastructures existantes - abandonnant le projet de construction de 61 écoles censées desservir les nouvelles communautés selon l’ancien schéma.

Aujourd’hui, même les groupes d’industriels autrefois en désaccord avec le mouvement pour une croissance plus responsable commencent à collaborer avec ces dirigeants. Les industriels comprennent enfin que des projets favorables aux piétons, autour des arrêts des transports publics, leur laissent des possibilités de construction bien au-delà de ce qu’ils avaient imaginé.

Santiago

L’étalement urbain à Santiago, capitale d’un des pays en développement dont l’économie est la plus dynamique, est relativement récent. Située au coeur du Chili, entre l’océan pacifique à l’ouest et la cordillère andine à l’est, Santiago enjambe la rivière Mapocho. Les trams tirés par les chevaux (hippomobiles), puis électriques, contribuèrent dès le dix-neuvième siècle au déplacement progressif de la population vers la périphérie. Comme à Washington D.C., les voies de trams furent arrachées au milieu du vingtième siècle et remplacées par des voies rapides. Entre 1930 et 1970, la superficie de la ville crût de 5 km2 par année, mais ce rythme s’accéléra au début des années soixante, l’usage du sol s’y accroissant également plus rapidement que la population.

Cet étalement urbain était en partie dû à des politiques nationales dont les effets n’étaient pas souhaités. Le gouvernement socialiste passa une loi, Parcelas de Agrado, afin de permettre la division des espaces agricoles en petites parcelles, et faciliter ainsi l’acquisition de terres par les fermiers pauvres. Or, conséquence inattendue, les promoteurs immobiliers saisirent l’occasion pour s’emparer des parcelles en bordure de la ville dans le seul but d’y construire des habitations.

En 1973, s’étant emparé du pouvoir par un coup d’Etat militaire, le général Augusto Pinochet suspendit la constitution chilienne et créa un Etat policier qui se maintint au pouvoir jusqu’en 1990. Dans une vaste campagne d’éradication des bidonvilles et des quartiers insalubres, le régime expulsa les résidents pauvres du centre de la ville et les déplaça dans des ensembles d’habitation publique construits sur de grandes étendues agricoles à la limite sud de la métropole. Selon les chercheurs Todd Litman, du Victoria Transport Policy Institute au Canada, et Chris Zegras, autrefois chercheur à l’Institut pour la conservation de l’énergie à Santiago et aujourd’hui associé au Massachusetts Institute of Technology (MIT), le gouvernement augmenta de 600 km2 les sols destinés à la construction dans la région métropolitaine.

Le pouvoir civil fut rétabli en 1990, mais le modèle de l’étalement urbain, facilité par la construction de routes, était lancé. Entre 1992 et 1997, plus de 8’000 hectares du pourtour de Santiago avaient été urbanisés, pour l’essentiel dans quatre entités légales (communas) de la périphérie. A la fin des années quatre-vingt dix, les cinq millions d’habitants de Santiago occupaient moins de la moitié du sol urbanisé à Washington D.C., mais tout était en place pour que la tendance à l’étalement se poursuive. Des investisseurs influents, qui avaient acquis de petits terrains ruraux dans une province à la limite de Santiago et les avaient consolidés en d’immenses sociétés foncières, firent pression sur le gouvernement pour qu’il classe ces zones comme constructibles. Trois ans après avoir élaboré un plan pour brider l’étalement, le gouvernement accéda aux volontés des promoteurs immobiliers en amendant le plan, pour permettre " des zones de développements urbains conditionnels ". L’amendement permit aux entrepreneurs de construire en dehors de la région urbaine, pour autant qu’il respectent des conditions en apparence raisonnables - comme réserver une partie des espaces à des fins récréatives et à la construction d’écoles. " Ce n’est pas une coïncidence ", remarqua Zegras, " si ces zones se trouvent toutes là où les énormes sociétés immobilières sont propriétaires du sol. " Et si l’esprit de la nouvelle loi est censée contenir l’étalement urbain en dehors de ces zones amendées, maintenant que des routes ont été construites, il n’y a aucune intervention visible pour prévenir la construction au-delà de ces dernières.

Chris Zegras et Ralph Gakenheimer, du MIT, notent qu’alors que vivent à Santiago des ingénieurs des transports et des analystes urbains comptant parmi les meilleurs du monde, sa région métropolitaine - comme de nombreuses autres à travers le monde - souffre d’un " manque d’une politique urbaine et des transports claire, cohérente et intégrée par tous les niveaux de gouvernement ". La région fut divisée dans les années soixante en 17 entités légales. Or aujourd’hui elle en compte 37, et encore ce chiffre varie-t-il selon la définition adoptée. Pour compliquer les choses, les agences gouvernementales qui, historiquement, ont plus de pouvoir que les gouvernements locaux, s’opposent souvent les unes aux autres. Le secrétariat des transports (SECTRA) soutient que les investissements dans les transport publics bénéficient à la grande majorité, mais le Ministère des Travaux publics (MOP) fait la promotion de projets autoroutiers car il prétend que l’accroissement de la richesse transformera inévitablement les utilisateurs des transports en commun en automobilistes. Enrique Vial, un consultant du MOP, affirme que les professionnels " craignent d’être tenus pour responsables de ne pas avoir construit les routes à temps ". Pour Lake Sagaris, un militant contre l’étalement urbain, c’est le financement déséquilibré en faveur de la route qui leur a permis d’obtenir gain de cause : " Le MOP a tout l’argent qu’il veut, et il le consacre entièrement aux projets autoroutiers. "

Dans les années quatre-vingt dix, les coûts de l’étalement induits par la construction d’autoroutes autour de Santiago devinrent de plus en plus évidents pour les habitants de la ville. En 1997, une étude conclut que les accidents de la circulation et la congestion coûtaient à la ville près de 800 millions de dollars par année. Alors que la mobilité avait doublé entre 1970 et 1990, et que les projets immobiliers et les nouvelles entreprises poussaient comme des champignons en bordure de la ville, les fermes et les forêts disparaissaient. La raréfaction des sols capables d’absorber les eaux de pluie rendit la région plus vulnérable aux inondations. Au milieu des années quatre-vingt dix, lorsque le gouvernement annonça son projet de construire une nouvelle autoroute d’importance, la Costanera Norte, dont il était prévu qu’elle longe la rivière Mapocho, de nombreux groupes de citoyens protestèrent. Les vendeurs ambulants se dirent menacés de déracinement, les travailleurs condamnés à perdre leur logement, et la classe moyenne-élevée craignait que la vue sur San Cristobal Hill soit anéantie. Ces groupes très divers créèrent une coalition qu’ils appelèrent Ciudad Viva, la " Ville vivante ".

A travers leur démarche contre l’autoroute, les opposants prirent conscience qu’il luttaient pourcertaines alternatives, telles que l’amélioration des transports publics et de meilleures infrastructures pour les cyclistes et les piétons. Ils firent équipe avec un certain nombre de professionnels - des ingénieurs des transports, des spécialistes de l’aménagement du territoire, des architectes, des scientifiques de l’environnement - qui apportèrent du poids à leurs arguments.

Au même moment se forma un groupe au nom évocateur, les Ciclistas Furiosos, qui décida de se lancer dans les rues chaque premier mardi du mois - une stratégie utilisée dans le monde entier par de nombreux cyclistes pour " célébrer " le potentiel de ce moyen de transport rapide et propre. Son but est de faire pression sur le gouvernement pour qu’il construise des bandes cyclables le long des routes existantes, pour qu’il crée de nouvelle pistes cyclables, et pour qu’il installe des structures métalliques pour y attacher les vélos. Une des réalisations de la coalition a été d’imaginer comment ces changements pouvaient se concrétiser dans la rue Pio Nono, rue qui, même si elle fait face à de très belles constructions historiques, connaît un déclin rapide parce qu’elle traverse une zone dépendant de l’autorité de deux gouvernements locaux. Les groupes proposèrent de rendre la rue piétonnière, en ne maintenant qu’une voie de bus pour la circulation motorisée. L’automne dernier, lors des élections nationales, ils réussirent à convaincre les autorités de fermer Pio Nono pour y exposer de grandes images de l’apparence que prendrait la rue après les changements proposés.

Les citoyens demandent également davantage de responsabilité de la part du gouvernement. Au sujet de l’autoroute Costanera Norte, Patricio Lanfranco de Ciudad Viva se souvient : " Là où les citoyens exercèrent une pression sur les autorités locales, ces dernières conclurent qu’elles devaient s’y opposer. Là où les citoyens restèrent silencieux, les autorités apportèrent leur soutien au projet. C’est la raison pour laquelle nous pensons qu’il est important d’ouvrir les organes de décision à la société civile. " Chris Zegras va dans le même sens, affirmant que la culture de l’autoroute s’est maintenue parce que " les agences qui détiennent le pouvoir exécutif réel sont celles qui demeurent les plus fermées. "

Comme la coalition pour une croissance plus appropriée de Washington, Ciudad Viva réalise également des avancées en faisant appel aux entreprises. L’association souligne que si 20 % de la population de Santiago a les moyens de faire la navette entre sa résidence et son travail en voiture, c’est la grande majorité des habitants qui bénéficierait de l’attribution d’une partie de l’espace réservé aujourd’hui à la voiture aux voies rapides pour la circulation des bus. " Ce que nous tentons d’expliquer aux entrepreneurs, affirme Lanfranco, c’est qu’ils auraient tout à gagner à sortir du commerce de la voiture privée. " Et donc d’entrer dans celui des transports en commun, qui représentent 80 % du marché...

Jusqu’à présent, le militantisme de ces citoyens a produit des résultats limités. En mars 2001, le gouvernement adopta la proposition de Ciudad Viva pour des voies réservées aux bus : elles augmentent la fluidité de la circulation et selon les premiers constats, épargnent au voyageurs entre 25 et 35 minutes par déplacement. Mais en octobre, l’entreprise contracté par le gouvernement pour la construction de l’autoroute Costanera Norte commença les travaux. Les militants ne semblent pas découragés pour autant. " Cela fait six ans que nous sommes là, affirme Lake Sagaris de Ciudad Viva, et nous n’allons pas nous arrêter maintenant ! "

Prague

Comparé à Washington et à Santiago, Prague détient la palme de la plus longue histoire urbaine, mais aussi celle de la plus courte expérience de l’étalement urbain. Les premiers établissements y remontent au neuvième siècle, sur les berges de la rivière Vltava, à la jonction des routes du commerce entre le nord et le sud de l’Europe. Durant la révolution industrielle, alors que des usines étaient construites pour exploiter les mines de fer voisines, et que le premier chemin de fer était construit en 1845, la ville connut une croissance simultanée de sa population et de sa superficie. A la fin du dix-neuvième siècle, plus d’un demi-million d’habitants vivaient dans sa région métropolitaine. Au cours des années trente, les réseaux routiers et ferroviaires stimulèrent sa croissance, et la population de Prague approcha le million d’habitants au début de la Deuxième Guerre mondiale.

Après la guerre, la Tchécoslovaquie vécut sous un régime communiste et le gouvernement nationalisa la plupart des terres, des transports et des logements, et construisit de hautes tours autour du coeur historique de la ville. Contrairement à Washington et à Santiago, qui virent croître leur population et leur superficie depuis un demi-siècle, Prague est restée relativement petite et compacte. Entre 1950 et 1990, sa population s’est accrue de moins de 250’000 habitants, 500’000 personnes vivant au centre et 1,2 million dans une région environnante de moins de 500 km2.

L’ère du communisme s’interrompit brutalement en novembre 1989, une manifestation populaire sur la place Venceslas à Prague déclenchant la " Révolution de velours ", qui renversa le gouvernement sans effusion de sang, et déboucha rapidement sur des élections libres. Les investisseurs étrangers se précipitèrent aussitôt sur le nouveau marché libéralisé de Prague, attirés par le haut niveau de sa force de travail et sa proximité avec l’Europe de l’Ouest. La République Tchèque fut le premier pays anciennement communiste à entrer dans le club des nations industrielles, l’Organisation pour la Coopération et le Développement économique (OCDE), et elle se déclare désormais prête à joindre l’Union Européenne. En tant que candidat, le pays reçoit une aide pour l’amélioration des transports de longue distance vers l’ouest. Mais ses transports urbains de courtes distances s’effondrent. Durant la première moitié des années quatre-vingt dix, le pourcentage de passagers utilisant le tram, les bus et le métro a décliné de 8,5 %.

Les nouveaux capitaux qui se sont déversés sur Prague furent investis dans le coeur historique de la ville, ou, sautant par-dessus les mornes tours de l’ère communiste, dans de nouveaux quartiers distants et difficiles à desservir en transports publics, ce qui contribua à l’érosion du nombre de passagers. Les promoteurs recherchèrent des terrains non bâtis en dehors de la ville pour y construire de grandes surfaces commerciales. En 1997, le journal de cette industrie, le Chain Store Age (l’Âge des grandes chaînes) prévit " qu’avant longtemps, toutes les opportunités (pour construire de grandes surfaces commerciales en République Tchèque) auront été exploitées ". En effet, dans des poches dispersées autour de Prague, le nombre d’hypermarchés explosa, passant de 1 en 1997 à 53 en 2000.

Cette évolution ne fut en rien dirigée par des professionnels de l’aménagement urbain. Au cours des années quatre-vingts, de nouveaux plans régionaux avaient bien été élaborés, mais après la transition politique, les gouvernements locaux furent abolis et les plans abandonnés. Pour des citoyens ayant souffert des abus d’une économie à planification centralisée, " l’idée même de planifier fut considérée avec méfiance ", écrit Ludek Sykora, de l’Université Charles à Prague. Les municipalités réunies durant la période communiste se désintégrèrent en une multitude de petites entités légales - 57 à Prague uniquement. Dépourvus de moyens financiers, ces minuscules gouvernements eurent bien peu de pouvoir de négociation lorsqu’il s’agit de faire des affaires avec les sociétés privées.

En l’absence d’un plan d’aménagement régional par un gouvernement élu démocratiquement, les promoteurs immobiliers devinrent de facto les planificateurs de l’urbanisme. Illustrant cette évolution, Karel Maier, de l’Université technologique tchèque de Prague, compare une carte des quartiers du centre de la ville, où les professionnels auraient souhaité que les surfaces commerciales soient installées, à une autre carte montrant où elles furent construites, à côté d’échangeurs autoroutiers, très en dehors de la ville.

Même si le réseau routier y est plus important qu’en 1970, les kilomètres parcourus par véhicules à moteur à Copenhague est aujourd’hui de 10 % inférieur à ce qu’il était à l’époque. Même si les nouvelles possibilités offertes pour faire les courses à la périphérie de Prague offrent de nombreux avantages, certains citoyens commencent à croire que l’intérêt à long terme de la région serait mieux servi si la revitalisation incluait également les constructions massives de l’époque communiste aujourd’hui négligées, et si les nouveaux développements étaient situés plus près du centre de la ville, réduisant d’autant l’usage de l’automobile.

De tels sites sont nombreux, plus de 1’000 hectares sont en friches industrielles. Un quartier entier, Prague 9, se transforma en un gigantesque terrain vague après qu’un site métallurgique, entouré de baraquements pour des dizaines des milliers de travailleurs, fut fermé. En fait, la région métropolitaine commence à ressembler, à un " fromage suisse " (Emmental), comme l’explique Yaakov Garb, qui dirige une campagne contre l’étalement urbain financée par l’Institut pour les politiques des transports et de développement (ITDP) : " Certains espaces urbains sont constellé de trous ou des sites industriels abandonnés, alors qu’à l’extérieur de la ville, les centres commerciaux sont éparpillés sur des terres agricoles. Pourquoi ne pas simplement remplir d’abord les espaces laissés vides au centre ? "

En avril 2001, cette campagne contre l’étalement urbain réunit des experts étrangers spécialistes du re-développement d’anciens sites industriels, les promoteurs et les autorités locales. Les investisseurs se méfient de sites industriels abandonnés car ils ignorent leur niveau de contamination. Mais les autorités pourraient contribuer à répondre à ce souci, en rendant par exemple leur nettoyage déductible des impôts.

Walter Hook, directeur exécutif de l’ITDP, explique que la campagne commence à s’adresser aux institutions financières comme la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, par crainte que cette vague de construction frénétique n’affaiblisse en bout de course l’économie locale : " Ce n’est pas un secret que parmi les centaines de grandes surfaces construites, ou qui seront construites en Europe centrale, plusieurs ne survivront pas. " Son avertissement ne saurait être plus clair : si le marché de l’immobilier s’écroule, les investisseurs tant locaux qu’internationaux souffriront. Mais, fait-il remarquer, " les poches des banques et des promoteurs internationaux sont bien plus profondes que celles des investisseurs locaux ".

La campagne de l’ITDP vise à persuader les gouvernements et les sociétés de développer Prague de manière plus concertée. Selon ses responsables, le gouvernement tchèque pourrait assurer un plus grand contrôle sur l’environnement construit, comme le font les pays de l’Europe de l’Ouest qui interdisent les surfaces commerciales au-delà d’une certaine taille en dehors de leur centre. Par ailleurs, la pression des consommateurs pourrait amener les commerçants à considérer les implications environnementales de l’endroit où ils s’installent. Garb rappelle que la chaîne de meubles IKEA a perdu des clients lorsque des groupes écologistes révélèrent que leurs étagères libéraient des produits chimiques toxiques : " Maintenant, IKEA utilise de préférence du coton issu de l’agriculture biologique, la chaîne évite le bois des forêts anciennes, et s’assure que ses étagères n’émettent pas de formaldéhyde. Mais l’une de questions posées par les militants demeure complètement ignorée. Où installez-vous votre magasin ? Et comment les gens s’y rendent-ils ? " Les dirigeants de la campagne cherchent un partenaire comme IKEA pour qu’il prenne les devants en s’engageant à installer un certain pourcentage de ses magasins dans des endroits plus centralisés, et qu’il améliore l’accès non automobile aux magasins existants.

Une évolution qui pourrait aider les militants est l’introduction par la République Tchèque en janvier 2001 de l’élection de gouvernements régionaux. Le gouvernement régional de Prague, responsable du centre de la ville et de quelques villes voisines, doit préparer un plan régional pour les transports, et définir des espaces devant être protégés.

Se replier vers l’intérieur de la ville

Si Washington, Santiago et Prague ont connu une histoire politique et un développement économique fort différents, certains éléments de leur évolution n’en sont pas moins remarquablement semblables. Comme beaucoup d’autres villes dans le monde, elles furent construites à la jonction de routes commerciales, sur des rivières qui permettaient aux personnes et aux marchandises de circuler. Souvent fragmentée politiquement, chacune a souffert au moment où les modèles de transport et de construction du vingtième siècle produisirent de l’étalement urbain à des degrés divers. Les autoroutes ont produit des banlieues à perte du vue depuis un bon demi-siècle à Washington, alors que cette tendance ne s’impose à Santiago que dans les années quatre-vingts, et que les grandes surfaces n’essaiment autour de Prague que depuis les années quatre-vingt dix. Dans chaque cas cependant, l’étalement menace la qualité des interactions humaines à l’origine même de ces agglomérations.

L’opposition croissante de citoyens à l’étalement urbain dans tous ces endroits vise à instaurer un meilleur équilibre entre les intérêts privés et les intérêts publics. Aux Etats-Unis, les fabricants d’automobiles et les sociétés de construction furent pour beaucoup dans l’établissement par les gouvernements de règles qui encouragèrent un usage largement inefficace du sol, de l’énergie et du temps. Comme les citoyens américains affichent une propension plus marquée que leurs homologues d’autres démocraties à se méfier de leurs dirigeants, une société civile vigilante a mis en lumière l’influence d’industries dominantes sur les décisions gouvernementales, et le mouvement écologiste a contribué à montrer que nous vivons dans un monde interdépendant. Entre 1998 et 2000, l’accroissement des votations directes aux élections visant à limiter l’étalement urbain (votations locales) indique clairement que les citadins ont pris conscience du fait que le gouvernement a bel et bien un rôle important à jouer dans la protection des intérêts publics. Au Chili, les citoyens, exclus des gouvernements durant l’époque du régime militaire, commencent à demander davantage d’ouverture dans le processus de décision concernant les transports. En République Tchèque, où le communisme disparu n’a laissé en héritage qu’une méfiance généralisée envers toute planification gouvernementale, les militants anti-étalement espèrent maintenant démontrer qu’en ce qui concerne l’utilisation des sols et le développement des transports, l’aménagement régional concerté, avec la pleine participation du gouvernement, peut produire de meilleurs résultats que sa remise clés en main au secteur privé.

Tournés vers l’avenir, les citoyens à Washington, Santiago et Prague font leurs classes en se confrontant à des expériences menées à l’étranger. Récemment, les militants de Santiago ont fait le voyage à Bogotá, en Colombie, pour étudier comment l’administration du maire Enrique Peñalosa, malgré un contexte conflictuel violent impliquant des organisations paramilitaires financées par l’argent de la drogue, parvint à construire 200 kilomètres de pistes cyclables et à lancer un système de bus à voies réservées entre 1998 et 2000. Bogotá en gère le système alors que les propriétaires des 95 nouveaux bus - beaucoup moins polluants que ceux en service jusque là - font un profit sur leur investissement. " Je ne dirais pas que c’est parfait, commente Lake Sagaris, de Ciudad Viva, mais c’est un système fantastique. Il est incroyablement avantageux pour les chauffeurs, pour les propriétaires des bus, pour la ville, pour les usagers, et même pour une catégorie de gens pauvres que l’on est en train de sortir de la rue en les formant comme guides. "

Dans une démarche comparable, un groupe de dirigeants de la région de Washington participa à un voyage d’étude en Europe. Organisé par la coalition d’ONG Surface Transportation Policy Projects (STPP), et commandité par le fonds Marshall en Allemagne, ce déplacement leur permit de découvrir à Copenhague un modèle duquel s’inspirer. " Sur des photos datant de quelques décennies qui nous furent présentées par les responsables de l’aménagement ", commente Stewart Schwartz, un dirigeant de la Coalition pour une croissance plus appropriée (Coalition for Smarter Growth) dans la région de Washington, " on observa des rues et des places asphyxiées, comme partout ailleurs ". Plutôt que d’élargir les routes pour réduire la congestion, les autorités danoises proposèrent de réduire le nombre de places de stationnement et de fermer certaines rues à la circulation automobile pour y améliorer les conditions de circulation pour les piétons. Bien sûr, ces décisions furent " politiquement difficiles ", comme le rappelle Carol Schwartz, membre du Conseil municipal à Washington. Chris Zimmerman, un élu du comté d’Arlington (une des entités légales que dessert le métro de la capitale américaine) se souvient : " Là-bas, les gens nous ont raconté que lorsqu’ils faisaient ces propositions, il y a vingt-cinq ans, ils s’entendaient le plus souvent répondre : " Les Danois ne sont ni des Italiens, ni des Espagnols ! Ils ne s’assoient pas dehors ! " Et pourtant Copenhague est aujourd’hui devenue une ville largement piétonne, dans laquelle un tiers des déplacements quotidiens se font à bicyclette. "

Bogotá, Curitiba, et Copenhague parvinrent à accomplir ces changements importants en partie parce qu’elles n’étaient pas éclatées politiquement, comme le sont la plupart des régions métropolitaines. Une meilleure coopération régionale est en train de naître à Washington, Santiago et Prague, mais les gouvernements nationaux pourraient aussi produire des incitations allant dans ce sens. Depuis quelques années, le gouvernement français donne une prime aux gouvernements régionaux qui cèdent des services ou une partie de leurs impôts à de nouvelles entités métropolitaines. Les Etats-Unis soumettent aujourd’hui le financement des transports par le gouvernement fédéral à une organisation d’aménagement métropolitaine. Leur mandat pourrait être élargi pour inclure l’aménagement régional du territoire. Des pays en développement comme le Chili - qui étudie actuellement l’opportunité d’un transfert partiel de l’autorité du centre vers les gouvernements locaux - pourraient instaurer de telles incitations dès le début de leurs réformes.

Alors que les succès de plans régionaux comme ceux de Copenhague et de Curitiba éclatent au grand jour, ils sont suivis de près par les décideurs d’autres pays. Si des capitales très en vue comme Washington, Santiago ou Prague réussissent à leur tour à devenir des modèles, ce partage planétaire d’information - non plus enfoui dans des publications académiques, mais sous la forme d’exemples réels de communautés plus compactes et plus conviviales - pourrait engager une nouvelle dynamique mondiale.

Dépendance face au pétrole, vulnérabilité urbaine, et richesse : un regard australien

par Peter Newman, professeur de " Politiques de la ville " à l’Université Murdoch, Perth, Australie

Les villes à travers le monde ont durement ressenti la destruction du World Trade Center à New York. Nous nous sommes immédiatement sentis vulnérables, fragiles, exposés. New York a été non seulement une ville au pouvoir financier prééminent, mais également, depuis un siècle, une ville de réfugiés. Mais qu’en est-il maintenant ? Pouvons-nous apprendre quelque chose concernant la viabilité urbaine à partir de ce nouveau sentiment de vulnérabilité ?

Les attaques du 11 septembre ont soulevé toute une série de questions : les politiques à la source des disparités de la richesse mondiale, les différences culturelles et religieuses, l’ordre du jour de la mondialisation, les griefs historiques. Derrière toutes ces questions, on retrouve l’affrontement pour les ressources de la Terre. La vulnérabilité de nos villes a un fondement géologique : les réserves importantes de pétrole connues se trouvent au Moyen-Orient. Toutes les villes sont confrontées à la perspective de devoir importer davantage de leur pétrole de cette région si elles veulent maintenir leur consommation.

Les villes américaines sont particulièrement vulnérables, le pays important 2.5 millions de barils quotidiennement du Moyen-Orient. Malgré des efforts forcenés pour trouver du pétrole, la production américaine se réduit depuis 30 ans. Or paradoxalement, la réaction de plusieurs nationaux aux attaques terroristes a consisté à s’éloigner des villes vers des endroits toujours plus excentrés, une réaction qui malheureusement augmente leur dépendance à la voiture et à l’or noir.

Chaque ville dans le monde utilise du pétrole pour sa mobilité, mais certaines en utilisent bien davantage que d’autres. Les villes américaines consomment annuellement 431 gallons par personne, les villes australiennes 295 gallons, les villes européennes 133 gallons, celle d’Asie 49 gallons (le gallon américain correspond à 3.78 litres). A l’intérieur des Etats-Unis, on trouve d’énormes disparités : les habitants de Houston au Texas, connue pour son étalement urbain, brûlent 493 gallons par personne, ceux de Manhattan, où se sont produites les attaques terroristes, ne consomment que 90 gallons par personne. La ville de New York, compacte et aux transports publics développés, est en fait un assez bon exemple de la manière dont les villes peuvent fonctionner sans une dépendance excessive au pétrole.

Contrairement à une idée répandue au sujet du développement, il n’existe quasi aucune corrélation entre la richesse d’une ville et sa consommation d’essence. Les villes riches d’Europe en consomment le tiers des villes américaines. Les résidents de Singapour, Tokyo, et Hong Kong utilisent moins la voiture (-24 %) que ceux habitant Kuala Lumpur, Bangkok, Séoul, Jakarta, Manille ou Surabaya, bien que la richesse par habitant y soit huit fois supérieure.

Le développement des transports publics par les villes est souvent une des raisons de leur richesse. Les villes riches d’Europe, du Canada, et d’Asie, consacrent entre 5 et 9 % de leur richesse municipale aux transports, contre 12 à 13 % pour les villes américaines et australiennes. Or une communauté qui dépense une large portion de son revenu pour construire et maintenir les infrastructures nécessaires aux véhicules à moteurs a moins de ressources financières à consacrer à d’autres services publics - comme le développement économique, l’éducation et les services de santé.