La politique chinoise de régulation de la population n’autorisant qu’un enfant par famille a 25 ans cette année. Une génération a atteint sa majorité depuis la mise en place de ce plan, qui est l’expression officielle de la volonté chinoise d’arriver à un accroissement démographique nul. L’adoption par la Chine de cette politique a permis d’éviter quelque 300 millions de naissances depuis sa mise en place ; sans cela, la population chinoise atteindrait environ 1,6 milliard d’individus - le nombre auquel le pays espère stabiliser sa population vers 2050. De nombreux experts s’accordent pour dire qu’il s’agit également de la densité maximale de population que les ressources chinoises peuvent supporter. Arrivée à un anniversaire pivot de cette stratégie, la Chine se demande vers quoi se diriger maintenant.

La lutte de la Chine avec sa population a longtemps été liée à une politique de survie nationale. Thomas Scharping, spécialiste de la Chine, a écrit que des courants contradictoires de conscience historique avaient été en conflit pour façonner l’attitude de la Chine face aux questions de population. La Chine possède "un sens des cycles dynastiques profondément ancré" qui voit une population importante comme "un symbole de prospérité, de pouvoir et un moyen de faire face aux menaces extérieures." Dans le même temps cependant, "la mémoire des évènements historiques fait également apparaître une population importante comme un signe avant-coureur de crise et d’effondrement." La politique de restriction des naissances n’a commencé à gagner rapidement de l’importance que quand les problèmes économiques et de développement sont redevenus des priorités dans la Chine post-Mao Tsé-toung. Quand Mao était au pouvoir, la régulation des naissances était souvent perçue comme entravant le potentiel d’une population importante, mais dans les années qui ont suivi sa mort, il est devenu évident qu’une population chinoise trop nombreuse était plus un handicap qu’un atout. Les législateurs désireux de rattraper le retard du pays ont vu la régulation de la population comme une nécessité pour améliorer les performances économiques. (Selon la Banque Mondiale, en 1982, le PIB par habitant de la Chine s’élevait à 218 dollars. Le PIB par habitant aux États-Unis, en comparaison, était alors d’environ 14.000 dollars.)

Photo : Guang Niu/REUTERS © 2004. Une courbe biaisée : il y a 3,5 garçons pour ces 3 petites chinoises, photographiées ici célébrant la journée internationale des enfants.

La campagne a porté ses fruits quand le successeur de Mao, Hua Guofeng, avec l’aide du Conseil d’État - incluant des figures politiques majeures telles que Deng Xiaoping - a fixé des objectifs démographiques qui permettraient d’infléchir les forts taux de fécondité du pays. En 1979, le gouvernement a annoncé que la croissance démographique devait baisser pour atteindre un taux d’accroissement naturel de 0,5% par an en 1985. En réalité, il a fallu presque 20 ans pour atteindre un taux d’1% par an. (Cette surestimation est due en partie a un manque de données démographiques précises en 1979 ; le dernier recensement avait été effectué 15 ans auparavant et, même à cette date, les chiffres ne donnaient qu’une estimation grossière de la population du pays.) Cependant le gouvernement chinois savait que promouvoir une politique de planification des naissances était le seul moyen de montrer son engagement et sa responsabilité pour les générations futures. En 1982, un nouveau recensement a permis de mettre en place une planification plus précise. Le gouvernement a alors avancé l’objectif d’1,2 milliard de chinois pour l’an 2000. Les démographes sont cependant restés sceptiques, prévoyant une résurgence des taux de fécondité à la fin du siècle.

La promotion d’une politique démographique aussi ambitieuse allait de pair avec les besoins de modernisation. Bien qu’immense et riche en ressources, la Chine perd ses avantages quantitatifs quand il s’agit de les diviser par le nombre d’habitants, et le poids que ce nombre à lui seul fait peser sur les ressources fait de la planification de la population une haute priorité nationale. Le gouvernement a également mis l’accent sur la corrélation entre la régulation de la population et un meilleur accès aux soins, à l’éducation, à la nourriture et aux emplois pour ses citoyens. En septembre 2003, le magazine chinois Qiushi observait que "puisque la population avait toujours été au cœur du développement durable, c’est précisément la croissance démographique et ses nécessités qui ont mené à la déplétion des ressources et à la dégradation de l’environnement. La réduction du taux de natalité, les changements dans la répartition par âge de la population, mais surtout, l’amélioration de la qualité démographique, peuvent permettre de contrôler et de diminuer la pression infligée aux ressources et à l’environnement de notre nation et améliorer la capacité de notre pays à maintenir son développement".

La portée de la politique de l’enfant unique

Malgré le sentiment d’urgence, la mise en place d’un programme de planification familiale à grande échelle s’est avérée difficile à contrôler, plus particulièrement quand les directives et les régulations ont été transmises à des niveaux plus bas. En 1981, le Groupe du Conseil d’Etat pour la planification des naissances est devenu la Commission nationale de la population et de la planification familiale. Cela a permis d’améliorer l’organisation pour transformer la campagne « un enfant par famille » en un mécanisme d’État professionnel de planification familiale. Des bureaux de planification des naissances ont été mis en place dans toutes les régions pour exécuter les directives émanant du gouvernement central.

Les informations sur l’application de cette politique et son acceptation par la population varient d’une région à une autre. Selon certains témoignages, il y a eu de lourdes sanctions pour ceux qui ne voulaient pas s’y soumettre, allant de la multiplication par deux du prix de l’assurance santé et des réductions de salaire à long terme, à des stérilisations et des avortements forcés. Ce sont les familles d’agriculteurs qui s’y sont opposées de la façon la plus significative ; les familles rurales avec seulement une fille ont souvent insisté pour qu’on leur donne le droit d’avoir un autre enfant, en espérant que ce soit un garçon. D’un autre côté, dans certaines régions, des couples mariés ont présenté par écrit aux bureaux de planification familiale leur engagement à respecter les directives. En dépit de cette variation, il est généralement admis que des traitements de faveur par les services publics (éducation, santé et logement) étaient normalement réservés aux familles n’ayant qu’un enfant. Les parents respectant cette politique obtenaient souvent des gratifications mensuelles, généralement jusqu’à ce que l’enfant atteigne 14 ans.

Il est devenu assez fréquent que les couples se limitent volontiers eux-mêmes à un enfant, plus particulièrement dans les zones urbaines. Des villes comme Shanghai ont récemment assoupli les restrictions pour que les parents divorcés qui se remarient puissent avoir un deuxième enfant. Mais là-bas, comme à Pékin et dans d’autres endroits, un deuxième enfant est considéré comme un luxe par beaucoup de couples des classes moyennes. En plus du prix de la nourriture et de l’habillement, les dépenses pour l’éducation pèsent lourd : comme dans beaucoup d’autres pays, le désir des parents d’améliorer les chances de leur enfant de rejoindre les meilleures universités les force à choisir la meilleure éducation dès le début de leur scolarité - et tout cela a un coût élevé. La fin de la gratuité de l’éducation en Chine - un autre évènement majeur récent - peut se révéler être un outil plus efficace que n’importe quelle politique de planification familiale pour réduire la croissance démographique. Il est intéressant de noter, comme l’a rapporté le Frankfurter Allgemeine Zeitung, que les étudiants chinois qui réussissent à partir étudier à l’étranger se marient souvent là-bas et finissent par avoir plus d’un enfant ; quand ils retournent en Chine avec une épouse et un passeport étranger, ils sont dispensés de respecter la loi n’autorisant qu’un enfant par famille.

Il y a également d’autres exceptions - selon les rumeurs, par exemple, si les deux membres d’un couple sont eux-mêmes enfants uniques, on les autorisera à avoir deux enfants - et il est clair que depuis sa création, cette politique n’a pas été appliquée de la même façon pour tous. Les minorités ont été soumises à des règles de régulation des naissances moins restrictives. Il apparaît également que les efforts de planification familiale ont plus été concentrés sur les centres urbains que sur les zones rurales. Au début des années 1980, les mesures exigeaient que l’on autorise seulement un enfant à 95% des femmes en zone urbaine et à 90% des femmes en zone rurale. Dans la révision de la constitution chinoise de 1982, l’engagement à restreindre la population a été renforcé en incluant la régulation des naissances dans les responsabilités des citoyens et dans les fonctions des administrateurs civils même aux niveaux les plus bas. De nombreux experts chinois qui soutiennent la politique de l’enfant unique pensent que si la population n’est pas efficacement régulée, les pressions qu’elle impose à l’environnement ne pourront être allégées, même en cas de croissance économique.

Plus de services, moins de sanctions

Au fil du temps, la politique démographique chinoise semble avoir évolué vers une approche davantage tournée vers les services, conformément au consensus développé à la Conférence Internationale sur la Population et le Développement du Caire en 1994. Selon Ru Xiao-Mei, de la Commission Nationale de la Population et de la Planification familiale : "Nous ne prêchons plus la régulation de la population. Au lieu de cela, nous mettons l’accent sur la qualité des soins et nous essayons de mieux satisfaire les besoins de nos clients." Les cliniques de planning familial à travers le pays donnent aux hommes et aux femmes un plus grand accès aux moyens de contraception, entre autre aux préservatifs et aux pilules contraceptives, allant au-delà de l’utilisation plus traditionnelle d’appareils intra-utérins et/ou de la stérilisation après la naissance du premier enfant. La Commission mise également sur un meilleur encadrement et une meilleure information pour maintenir bas les taux de fécondité.

En Chine, l’une des critiques les plus répandues de la politique de restriction des naissances porte sur ses implications pour la sécurité sociale, particulièrement sur le problème des retraites. L’un des spécialistes du sujet imagine un scénario dans lequel un petit-fils doit assumer la charge de deux parents et quatre grands-parents (la constellation 4-2-1). Ce développement est une source d’inquiétude pour les politiciens chinois (comme dans les autres pays où les populations vieillissantes font peser un lourd fardeau sur le système de sécurité sociale ainsi que sur les générations qui travaillent pour les soutenir).

Un problème similaire, particulièrement dans la Chine rurale où il n’y a pas vraiment de système de retraite approprié et parmi les familles dont le seul enfant est une fille, découle du fait que ce sont les fils qui traditionnellement prennent en charge leurs parents devenus âgés. La politique de limitation des naissances, couplée à la préférence pour les garçons, a également amplifié la différence de proportion entre hommes et femmes, ce qui commence à devenir inquiétant à l’heure où les premiers enfants nés depuis le début de la politique de réduction des naissances atteignent l’âge de se marier. Cette disparité est amplifiée par les technologies modernes d’ultrasons qui permettent aux couples d’avorter les fœtus femelles en espérant que la prochaine grossesse leur donnera un fils ; bien que cette pratique soit illégale, elle reste répandue. Le recensement de l’an 2000 a établi que le rapport des sexes était 117 garçons pour 100 filles, et selon le quotidien britannique The Guardian, la Chine pourrait compter jusqu’à 40 millions d’hommes célibataires d’ici 2020. (Dans plusieurs pays, ces disparités sont encore plus grandes. Le Fonds des Nations Unies pour la Population rapporte que des pays comme le Bahrain, Oman, le Qatar, l’Arabie Saoudite et les Émirats Arabes Unies ont un rapport mâles-femelles allant de 116 : 100 à 186 : 100.)

Une nouvelle génération : adapter la tradition

Néanmoins la préférence traditionnelle chinoise pour les fils pourrait être en déclin. Le docteur Zhang Rong Zhou, du Centre d’Information sur la Population de Shanghai, affirme que la préférence pour les garçons s’atténue parmi les plus jeunes générations, en tout cas à Shanghai, en partie parce que les filles coûtent moins cher et qu’elles sont plus faciles à élever. En conséquence, le rapport des sexes à Shanghai est de 105 garçons pour 100 filles, ce chiffre étant dans la moyenne internationale. La ville de Shanghai s’est distinguée ces 25 dernières années comme l’un des premiers centres urbains à adopter la politique de limitation des naissances et promet d’être parmi les premiers à assouplir les restrictions dans les années à venir. La région de Shanghai a été l’une des premières en Chine à avoir un taux de fécondité négatif ; le recensement de l’an 2000 indique un taux d’accroissement naturel de - 0,9 pour mille.

L’une des sources d’inquiétude majeure reste qu’à mesure que le taux de natalité va baisser, il restera de moins en moins de jeunes travailleurs pour prendre en charge une importante population de retraités. La décision de la ville de Shanghai de donner le droit aux divorcés qui se remarient d’avoir un deuxième enfant profite de la politique du gouvernement central qui laisse les administrations locales décider de leur façon d’appliquer la loi. Bien que Shanghai ait fait beaucoup d’efforts pour appliquer la politique de restriction des naissances ces 25 dernières années, la ville permet maintenant aux couples répondant aux critères de goûter au luxe d’un second enfant. Il s’agit d’une réponse à la hausse des salaires (le PIB a augmenté d’environ 7% par an durant les 20 dernières années) et du taux de divorces. Mais comme on l’a observé plus haut, de nombreux couples, bien que souvent dans une meilleure situation que leurs parents, hésitent encore à avoir plus d’un enfant à cause des coûts que cela représente.

La première génération d’enfants uniques en Chine aborde l’âge d’être parents, habituée à un niveau économique et à un pouvoir d’achat - et donc souvent à un style de vie - que les générations précédentes n’auraient même pas pu imaginer. Cependant, la Chine doit également faire face à un vieillissement rapide de sa population. Pris dans son ensemble, ce problème pourrait tester la capacité du gouvernement chinois à subvenir aux besoins de ses citoyens. Le destin de la stratégie de planification familiale en Chine - dans un contexte dans lequel la sécurité sociale ne dépend plus seulement des membres de la famille mais d’un réseau de services publics et/ou privés - pourrait être fixé par la tension entre le coût des enfants et le coût des personnes âgées. Il semble cependant difficile de douter du fait que la planification familiale sera un élément clef de la politique chinoise pour encore de nombreuses années.

Claudia Meulenberg, une ancienne stagiaire de Worldwatch, a obtenu un master de l’Elliott School of International Affairs de l’Université George Washington et travaille maintenant à l’Institut de Médiation Internationale et de Résolution des Conflits de La Haye aux Pays-Bas, son pays natal.